Sentenza della Cassazione civile sez. lav., 23/09/2013, n.21700
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1.- La sentenza attualmente impugnata (depositata il 25 maggio 2009), in accoglimento dell'appello principale proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 16155/2003 e in riforma di tale ultima sentenza, rigetta la domanda originaria proposta da S.F. onde ottenere: 1) la dichiarazione di illegittimità o illiceità dell'omesso conferimento di alcun incarico - dirigenziale o di altra natura - nel periodo intercorrente tra il suo rientro in ruolo presso l'allora Ministero dei Lavori pubblici (cui è succeduto il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) e il 31 maggio 2001, data in cui è intervenuta la cessazione dal servizio del S. per raggiunti limiti di età, dopo il disposto trattenimento su domanda per un biennio (ai sensi del combinato disposto del D.P.R. n. 1092 del 1973, art. 4 e del D.Lgs. n. 503 del 1992, art. 16); 2) la condanna del suindicato Ministero al risarcimento dei danni - derivanti dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, anche nella fase precontrattuale del procedimento diretto al conferimento del suindicato incarico - subiti in conseguenza della forzosa inattività cui è stato costretto a seguito del suddetto mancato conferimento di alcun incarico nell'indicato periodo.
La Corte d'appello di Roma, per quel che qui interessa, precisa che:
a) la sentenza di primo grado ha accolto la domanda del S., nella parte in cui il ricorrente rivendicava il proprio diritto all'attribuzione di un incarico ai sensi del D.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150, art. 6, comma 1 ritenendo sussistente un obbligo in tal senso dell'allora Ministero dei Lavori pubblici - nel cui ruolo dirigenziale era inserito il S. - e condannando l'Amministrazione al pagamento della somma di Euro 77.507,76 a titolo di risarcimento del danno alla professionalità conseguente al lamentato demansionamento;
b) tale decisione deve essere riformata, in accoglimento dell'appello principale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
c) va osservato, infatti, che il S., Dirigente generale del Ministero dei Lavori pubblici, con decreto del Ministero dell'Ambiente del 27 giugno 1995, è stato nominato componente della Commissione tecnico-scientifica per la valutazione dei progetti di protezione e di risanamento ambientale e collocato in posizione di fuori ruolo per la durata quadriennale dell'incarico;
d) con lettera del 27 giugno 1999 il Ministero dell'Ambiente ha comunicato la cessazione dell'incarico e il rientro in ruolo presso il Ministero dei Lavori pubblici;
e) quando è entrata in vigore (il 10 giugno 1999) la disposizione transitoria di cui al D.P.R. n. 150 del 1999, art. 8 recante il regolamento della disciplina sulle modalità di costituzione e tenuta del Ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali, il ricorrente era ancora in servizio presso il Ministero dell'Ambiente;
f) pertanto, in base a tale ultima disposizione, doveva essere la suddetta Amministrazione ad esercitare l'opzione di confermare l'incarico al dirigente oppure di conferirgli una nuova funzione dirigenziale;
g) il Ministero dell'Ambiente non ha ritenuto di esercitare tale facoltà ed ha, quindi, comunicato al S. la cessazione del rapporto di servizio allo scadere dell'incarico di componente della suindicata Commissione tecnico-scientifica;
h) l'esame complessivo della normativa riguardante la riforma della dirigenza pubblica porta ad escludere l'esistenza di un diritto del dirigente di pretendere il conferimento di un incarico e di un correlativo obbligo dell'Amministrazione di attribuirlo;
i) con l'istituzione del Ruolo unico, i dirigenti hanno cessato di appartenere ai singoli Ministeri ed è quindi possibile che non abbiano l'affidamento di alcun incarico, senza che da ciò possa automaticamente derivare un danno risarcibile;
l) di ciò si ha conferma nel D.P.R, n. 150 del 1999, art. 6 che, nel disciplinare gli incarichi connessi a funzioni ispettive di consulenza, studio e ricerca, non solo presuppone l'eventualità che al dirigente non sia affidato un incarico di direzione di un ufficio di livello dirigenziale, ma stabilisce che i dirigenti che non abbiano incarichi da parte delle singole Amministrazioni sono temporaneamente posti a disposizione della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
m) d'altra parte, è destituito di fondamento l'assunto del S. secondo cui, alla data di entrata in vigore della nuova normativa citata, era già stata avviata la procedura per il conferimento dell'incarico presso l'allora Ministero dei Lavori pubblici, in quanto tale Dicastero non aveva titolo per avviare tale procedura, visto che all'epoca il ricorrente era ancora in servizio presso il Ministero dell'Ambiente, sicchè quelli richiamati possono essere eventualmente considerati "contatti informali" con il Ministero dei Lavori pubblici;
n) ovviamente tale ultimo Ministero, preso atto del mancato conferimento dell'incarico dirigenziale da parte del Ministero dell'Ambiente, avrebbe potuto richiedere di utilizzare il S. per un incarico di connesso a funzioni ispettive di consulenza, studio e ricerca, ai sensi del D.P.R. n. 150 del 1999, art. 6 ma la mancata applicazione di tale norma non comporta la configurabilità di un diritto soggettivo all'ottenimento dell'incarico, come sottolineato da Cass. 22 febbraio 2006, n. 3880;
o) in tale ultima sentenza è stato, infatti, affermato il principio secondo cui "con la istituzione del ruolo unico dei dirigenti - previsto dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 15 che ha sostituito il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 23 e le cui modalità di costituzione e tenuta sono state disciplinate dal D.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150 - il legislatore ha riconosciuto al datore di lavoro pubblico ampia potestà discrezionale sia nel ritenere di non avvalersi di un determinato dipendente mettendolo così a disposizione del ruolo unico, sia nella scelta dei soggetti ai quali conferire incarichi dirigenziali; rispetto a tale potestà discrezionale la posizione soggettiva del dirigente aspirante all'incarico non può atteggiarsi come diritto soggettivo pieno, bensì come interesse legittimo di diritto privato, da riportare, quanto alla tutela giudiziaria, nella più ampia categoria dei "diritti" di cui all'art. 2907 cod. civ.. La tutela di tale posizione giuridica soggettiva, affidata al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, non è dissimile da quella già riconosciuta al partecipante ad una procedura di selezione concorsuale adottata dal datore di lavoro privato ed è estesa a tutte le garanzie procedimentali di selezione previste dalla legge e dai contratti collettivi".
2- Il ricorso di S.F. domanda la cassazione della sentenza per sei motivi; resiste, con controricorso, illustrato da memoria, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato.
Diritto
MOTIVI DELLA DECISIONE
1 - Sintesi dei motivi di ricorso.
1.- Il ricorso è articolato in sei motivi, tra loro strettamente connessi e formulati in conformità con quanto disposto dall'art. 366- bis cod. proc. civ., applicabile nella specie ratione temporis.
1.1.- Con il primo motivo si denuncia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, difetto di motivazione della sentenza circa un fatto controverso e rilevante per il giudizio, con riferimento all'affermazione secondo cui, in sede di prima attuazione della normativa sul ruolo unico dei dirigenti delle Amministrazioni statali, era il Ministero dell'Ambiente a dover esercitare l'opzione del conferimento dell'incarico di cui si tratta al ricorrente.
Si precisa che - diversamente da quanto ritenuto dalla Corte romana - per effetto di una Circolare del Dipartimento della Funzione pubblica in data 5 agosto 1999, l'entrata in vigore del D.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150, recante il regolamento della disciplina sulle modalità di costituzione e tenuta del Ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali, è slittata dal 10 giugno 1999 all'8 settembre 1999.
In ogni caso, la Corte territoriale non ha attribuito la dovuta considerazione al fatto che il rapporto del S. con il Ministero dell'Ambiente si sarebbe comunque concluso inderogabilmente il 20 luglio 1999, visto che non sarebbe stato possibile al suddetto Dicastero nè confermare il ricorrente per un secondo quadriennio presso la Commissione tecnico-scientifica per la valutazione dei progetti di protezione e di risanamento ambientale dato il prossimo collocamento a riposo per raggiunti limiti di età dell'interessato, nè conferire allo stesso un incarico di direzione, visto che il S. non era inserito nei ruoli del Ministero dell'Ambiente.
Del resto, il suindicato Ministero, nella nota n. 12557 del 25 giugno 1999, ha comunicato al Ministero dei Lavori pubblici che l'incarico del S. presso la suddetta Commissione sarebbe cessato il successivo 20 luglio 1999 e che l'interessato avrebbe dovuto riprendere servizio presso il Ministero di appartenenza. Questo Ministero, infatti, ha continuato ad avvalersi delle prestazioni del ricorrente per tutto il biennio di trattenimento in servizio, pur tenendolo in una situazione di inattività funzionale.
D'altra parte, il S., di fatto, non è mai entrato nel c.d.
ruolo unico essendo rimasto nel Ministero di appartenenza.
Ne consegue che era proprio tale Ministero ad essere tenuto al conferimento dell'incarico richiesto dal ricorrente, come è confermato anche dalla nota n. 4275 del 6 agosto 1999 inviata al Ministero dei Lavori pubblici dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella persona del Dirigente alla gestione del Ruolo unico citato.
In detta nota, infatti, si precisava che non vi erano problemi a che prima della data dell'8 settembre 1999, indicata dalla Circolare del Dipartimento della Funzione pubblica del 5 agosto 1999 cit., il Ministero dei Lavori pubblici, valutata la scadenza del collocamento fuori ruolo al 20 luglio 1999, conferisse, in caso di silenzio da parte del Ministero dell'Ambiente, un incarico al S., nel limite numerico massimo stabilito dal D.P.R. n. 150 del 1999, art. 8, comma 1.
1.2.- Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, vizi di motivazione della sentenza impugnata in riferimento: 1) all'affermazione secondo cui, prima della cessazione dell'incarico presso la suindicata presso la Commissione tecnico- scientifica, tra il ricorrente e il Ministero dei Lavori pubblici sarebbero intercorsi soltanto "contatti informali", anzichè riconoscere che, a partire dal 24 febbraio 1999, in base agli incontri avuti con il Ministro e il Capo di Gabinetto del predetto Ministero, era stata formalmente avviata la procedura per il conferimento dell'incarico di cui si tratta (poi ulteriormente sviluppatasi fino alla stesura di un testo concordato e predisposto al riguardo), in vista del rientro del S. nel Ministero di appartenenza, al momento della cessazione del periodo fuori ruolo; 2) alla negazione dell'obbligo della PA interessata a conformarsi ai principi di efficienza, continuità e buon andamento, desumibile anche dalla decisione assunta dal Ministero dei Lavori pubblici di accogliere la domanda del S. di trattenimento in servizio per altri due anni dopo il compimento dei sessantacinque anni di età.
1.3.- Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3, falsa applicazione degli artt. 1175, 1375 e 2103 cod. civ. nonchè del D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 19 e succ. mod. e del D.P.R. n. 150 del 1999, art. 6.
Il motivo viene articolato nei seguenti profili di censura:
1) erronea, insufficiente e contraddittoria interpretazione della normativa sulla dirigenza pubblica derivante dalla affermazione della Corte romana secondo cui con le suindicate norme sarebbe stato concessa alla PA una "illimitata" discrezionale facoltà di confermare un dirigente pubblico ovvero di conferire un qualsiasi incarico funzionale;
2) mancato riconoscimento della violazione dei principi di buona fede e correttezza nonchè delle clausole contrattuali che regolano l'azione privatistica della PA con conseguente diritto del dirigente rimasto forzosamente inattivo al risarcimento del danno;
3) negazione dell'obbligo della PA interessata a conformarsi ai principi di efficienza, continuità e buon andamento.
Si sottolinea che la Corte d'appello si è limitata a richiamare Cass. 22 febbraio 2006, n. 3880, senza tenere conto del consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui, ai fine del conferimento di incarichi dirigenziali, le norme contenute nel D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 19, comma 1, (ora D.Lgs. n. 165 del 2001), obbligano l'amministrazione datrice di lavoro al rispetto dei criteri di massima in esse indicati, anche per il tramite delle clausole generali di correttezza e buona fede (art. 1175 e 1375 cod. civ.), applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento di cui all'art. 97 Cost. (Cass. 30 dicembre 2009, n. 27888 e Cass. 26 novembre 2008, n. 2827).
Il rispetto di tali principi comporta anche l'obbligo, da parte della PA, di motivare le proprie scelte, proprio per consentirne il controllo di correttezza in sede giurisdizionale.
Nella specie, invece, risulta che il Ministero dei Lavori pubblici, nello stesso periodo di tempo cui si riferisce l'attuale vicenda, ha conferito incarichi dirigenziali di cui al D.P.R. n. 150 del 1999, art. 6 ad altri otto colleghi del S. (che certamente non potevano vantare lo stesso curriculum) senza aver effettuato alcuna selezione comparativa e senza aver fornito alcuna motivazione del proprio operato.
1.4.- Con il quarto motivo si denunciano, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5: 1) omessa, insufficiente ed erronea motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, rappresentato dalla affermata inesistenza di un obbligo di conferimento di un incarico funzionale sussidiario al ricorrente; 2) erronea e/o mancata applicazione dei principi di buona fede e correttezza cui doveva conformarsi il Ministero chiamato in giudizio in ordine all'incarico dirigenziale concordato con il ricorrente, anche per aver ingenerato nel designato una aspettativa al perfezionamento della fattispecie attributiva dell'incarico residuale, con conseguente riconoscimento comunque di una lesione dannosa suscettibile di tutela risarcitoria.
1.5.- Con il quinto motivo si denunciano, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3: 1) violazione e falsa applicazione dell'art. 13 CCNL 1998-2001 per la dirigenza pubblica, applicabile ratione temporis, che stabilisce che "tutti i dirigenti hanno diritto ad un incarico";
2) erronea interpretazione della normativa richiamata sul mancato riconoscimento di un obbligo di conferimento di un incarico dirigenziale, almeno sussidiario, al dirigente; 3) mancata coordinamento interpretativo complessivo tra la norma di legge applicata dalla Corte d'appello (D.P.R. n. 150 del 1999, art. 6) e la normativa contrattuale collettiva (art. 13 CCNL cit.), con omessa utilizzazione del criterio di loro "coerenza interpretativa", secondo quanto affermato dalla Corte di cassazione, per le ipotesi di contrasto.
1.6.- Con il sesto motivo si denuncia, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 5, vizio di motivazione della sentenza impugnata per: 1) omesso esame del documento decisivo riguardante l'assegnazione di uffici dirigenziali c.d. minori operata dal Ministero dei Lavori pubblici in favore di otto colleghi del ricorrente nel medesimo periodo (trimestre luglio-settembre 1999) in cui si è svolta la vicenda da cui è nato il presente giudizio; 2) omesso o insufficiente esame - in tutta la sua ampiezza ed estensione - della domanda del ricorrente, volta anche all'accertamento del mancato rispetto, nella specie, dei criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali da parte del Ministero dei Lavori pubblici.
2 - Esame delle censure.
2.- I motivi del ricorso - da trattare congiuntamente data la loro intima connessione - sono fondati nei limiti e per le ragioni di seguito precisati.
2.1.- Per una migliore comprensione della presente vicenda giudiziaria appare opportuno ricordare che, nell'ambito del pubblico impiego privatizzato, il procedimento di assegnazione incarichi di funzioni dirigenziali da parte di una pubblica amministrazione si compone di due distinte due fasi: quella relativa agli atti preliminari (atto di conferimento dell'incarico dirigenziale ed ogni altro atto che, parimenti, preceda la stipulazione del contratto) e quella successiva, di stipulazione del corrispondente contratto, concluso in vista di determinati obiettivi (vedi, per tutte: Cass. 5 marzo 2012, n. 3419).
Da tale scissione tra instaurazione del rapporto di lavoro dirigenziale e conferimento dell'incarico è stata desunta la insussistenza di un diritto soggettivo del dirigente pubblico al conferimento di un incarico dirigenziale (vedi, per tutte: Cass. 12 febbraio 2007; n. 3003, Cass. 22 febbraio 2006, n. 3880; Cass. 6 aprile 2005 n. 7131; Cass. 30 dicembre 2009, n. 27888). Del resto, in base al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 1, attualmente vigente, al conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale e al passaggio ad incarichi diversi "non si applica l'art. 2103 cod. civ.".
2.2.- In materia, in base a consolidati e condivisi orientamenti di questa Corte:
a) anche gli atti di conferimento di incarichi dirigenziali rivestono la natura di determinazioni negoziali assunte dall'amministrazione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro e le norme contenute nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 1, obbligano l'amministrazione datrice di lavoro al rispetto dei criteri di massima in esse indicati, anche per il tramite delle clausole generali di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 cod. civ., applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., senza che la predeterminazione dei criteri di valutazione comporti un automatismo nella scelta, che resta rimessa alla discrezionalità del datore di lavoro (sia pure con il vincolo del rispetto di determinati elementi sui quali la selezione deve fondarsi), al quale non può sostituirsi il giudice, salvo che non si tratti di attività vincolata e non discrezionale (Cass. 30 settembre 2009, n. 20979);
b) comunque, gli artt. 1175 e 1375 cod. civ., applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento, di cui all'art. 97 Cost., obbligano la P.A. a valutazioni anche comparative, all'adozione di adeguate forme di partecipazione ai processi decisionali e ad esternare le ragioni giustificatrici delle scelte, sicchè ove l'amministrazione non abbia fornito nessun elemento circa i criteri e le motivazioni seguiti nella scelta dei dirigenti ritenuti maggiormente idonei agli incarichi da conferire, è configurabile inadempimento contrattuale, suscettibile di produrre danno risarcibile (Cass. 14 aprile 2008, n. 9814; Cass. 12 ottobre 2010, n. 21088);
c) peraltro, pur non essendo configurabile un diritto soggettivo a conservare - o ad ottenere - un determinato incarico di funzione dirigenziale, tuttavia in sede giudiziale va controllato che il mancato rinnovo - o il mancato conferimento - dell'incarico stesso sia avvenuto nel rispetto delle garanzie procedimentali previste, nonchè con l'osservanza delle regole di correttezza e buona fede (Cass. 2 marzo 2009, n. 5025);
d) per effetto del D.Lgs. n. 80 del 1998 (di riforma del D.Lgs. n. 29 del 1993) nonchè del regolamento approvato con D.P.R. n. 150 del 1999, ai dirigenti già in servizio presso la P.A., confluiti automaticamente nel ruolo unico dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato, non è da riconoscere alcun diritto soggettivo all'attribuzione, o al mantenimento, di un incarico dirigenziale, essendo la nuova disciplina privatistica fondata sui principi della temporaneità e della fiduciarietà degli incarichi dirigenziali (Cass. 6 aprile 2005, n. 7131);
e) per il dipendente pubblico l'inserimento nel ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali ai sensi del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 23 come sostituito dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 40, art. 15 non costituisce titolo per l'insorgenza del diritto alla stipulazione con l'amministrazione pubblica del contratto dal quale dipende - in via esclusiva - l'acquisizione della qualifica dirigenziale, nè il contratto può essere surrogato dalla sentenza costitutiva di cui all'art. 2932 cod. civ. che ne produca gli effetti, atteso che il giudice non può, sostituendosi alla stessa fonte, determinare i contenuti essenziali del contratto non concluso (Cass. 23 febbraio 2007, n. 4275);
f) tuttavia, essendo gli atti inerenti al conferimento degli incarichi dirigenziali da ascrivere alla categoria degli atti negoziali (e non a quella degli atti amministrativi in senso proprio), ad essi si applicano le norme del codice civile in tema di esercizio dei poteri del privato datore di lavoro, con la conseguenza che le situazioni soggettive del dipendente interessato possono definirsi in termini di "interessi legittimi", ma di diritto privato e, come tali, pur sempre rientranti nella categoria dei diritti di cui all'art. 2907 cod. civ. (vedi, fra le altre: Cass. 22 giugno 2007, n. 14624; Cass. 22 dicembre 2004, n. 23760; Cass. SU 19 ottobre 1998, n. 10370);
g) le suddette posizioni soggettive di interesse legittimo di diritto privato sono configurabili anche rispetto agli atti preliminari al provvedimento di conferimento dell'incarico dirigenziale e ad ogni altro atto che preceda la stipulazione del relativo contratto e sono suscettibili di tutela giurisdizionale anche in forma risarcitoria, a condizione che l'interessato alleghi e provi la lesione dell'interesse legittimo suddetto nonchè il danno subito, in dipendenza dell'inadempimento di obblighi gravanti sull'amministrazione, ma senza che la pretesa risarcitoria possa essere fondata sulla lesione del diritto al conferimento dell'incarico dirigenziale, che è insussistente in assenza del contratto stipulato con l'amministrazione (Cass. 23 luglio 2007, n. 4275).
2.3.- La Corte d'appello, nella specie - pur muovendo dall'esatta premessa della non configurabilità nella specie di un diritto del ricorrente all'attribuzione di un incarico ai sensi del D.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150, art. 6, comma 1, e di un corrispondente obbligo in tal senso dell'allora Ministero dei Lavori pubblici - si è poi discostata dai suindicati principi laddove non ha considerato che il ricorrente aveva ampiamente provato che il comportamento della PA - nella fase, informale, delle "trattative" volte all'attribuzione dell'incarico - non è stato conforme a correttezza e buona fede e neppure all'art. 97 Cost..
Infatti, tale comportamento non solo ha fatto sorgere nel S. l'affidamento nella attribuzione dell'incarico stesso - derivante anche dall'accoglimento della sua istanza di trattenimento in servizio per un biennio oltre il raggiungimento dell'età pensionabile - ma ha avuto un esito negativo per l'attuale ricorrente, senza l'adozione da parte dell'amministrazione di adeguate forme di partecipazione dell'interessato al relativo processo decisionale e senza l'esternazione delle ragioni giustificatrici della scelta, non avendo la PA fornito alcun elemento circa i criteri e le motivazioni che l'hanno indotta a non conferire alcun incarico dirigenziale al S. e a conferirne contemporaneamente invece altri analoghi a quello richiesto da quest'ultimo ad altri dirigenti.
In questa situazione, in base ai su riportati principi, è da riconoscere al S. una tutela giurisdizionale in forma risarcitoria, avendogli la lesione dell'interesse legittimo di diritto privato suddetto cagionato un danno, derivante dell'inadempimento degli obblighi gravanti sull'amministrazione (in base agli artt. 1175 e 1375 cod. civ., applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento, di cui all'art. 97 Cost.), salvo restando che tale pretesa risarcitoria non può essere fondata sulla lesione del diritto al conferimento dell'incarico dirigenziale, che è insussistente in assenza del contratto stipulato con l'amministrazione.
2.4.- Detto questo si precisa, per completezza, che, diversamente da quanto si sostiene nel controricorso:
a) dalla stessa sentenza impugnata risulta che, fin dall'inizio del giudizio, il S. ha fatto riferimento anche "alla violazione della normativa introdotta dalla riforma della dirigenza pubblica, delle regole di correttezza e buona fede, anche nella fase precontrattuale";
b) non hanno alcun rilievo, ai fini della affermazione della suddetta responsabilità della PA, le questioni relative all'ente, in ipotesi, competente a conferire l'incarico - se il Ministero dell'Ambiente, il Ministero dei Lavori pubblici (dell'epoca) ovvero la Presidenza del Consiglio dei Ministri, secondo l'Avvocatura dello Stato - in quanto, ai fini privatistici che rilevano in questa sede, ciò che conta è che il S. ha avuto contatti, per l'incarico in oggetto, con il Ministro e il Capo di Gabinetto del Ministero dei Lavori pubblici, che era anche il suo Ministero di appartenenza (arg. ex 8 maggio 1963, n. 1142).
Peraltro, per la fase di avvio dell'applicazione del ruolo unico dei dirigenti, erano le Amministrazioni tenute a fornire i prescritti dati "dei dirigenti di prima e di seconda fascia appartenenti ai propri soppressi ruoli, ivi compresi i dirigenti comandati o fuori ruolo presso altre amministrazioni, enti, organi diversi", onde consentire ai dirigenti di entrare a far parte del ruolo unico.
Inoltre, le stesse amministrazioni erano obbligate a "conferire, secondo le nuove procedure, gli incarichi dirigenziali a tutti i dirigenti, anche al solo fine di ribadire gli incarichi già ricoperti", onde evitare di porre in essere "una disciplina contrattuale a formazione progressiva, foriera di disparità di trattamento" (vedi, Circolare del Ministro della Funzione pubblica 23 luglio 1999, n. 5).
Inoltre - con riguardo all'ipotizzata competenza del Ministero dell'Ambiente - va considerato che nella stessa Circolare suindicata, veniva precisato che "a seguito dell'entrata in vigore del ruolo unico, gli istituti del comando e del fuori ruolo, nell'ambito delle amministrazioni destinatane delle disposizioni di cui al D.P.R. n. 150 del 1999, devono ritenersi abrogate. Gli indicati istituti sono da ritenersi vigenti fra le amministrazioni destinatarie del ruolo unico e quelle che ne sono escluse. I dirigenti in posizione di comando o di fuori ruolo che si trovano nella indicata posizione e che ricoprono posti di funzione, potranno continuare a ricoprire gli incarichi in essere, purchè tali incarichi siano formalizzati con le modalità previste dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 19 e vi sia il previo assenso dell'amministrazione o ente di appartenenza".
Ne consegue che, da nessun punto di vista, può rilevare, in questa sede la problematica, squisitamente amministrativistica, della competenza/incompetenza all'attribuzione dell'incarico richiesto dal S..
3 - Conclusioni.
3.- In sintesi, il ricorso deve essere accolto, nei suindicati limiti e per le ragioni dianzi esposte, con assorbimento di ogni altro profilo di censura.
La sentenza impugnata deve essere, quindi, cassata, con rinvio, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d'appello di Roma, in diversa composizione, che si atterrà, nell'ulteriore esame del merito della controversia, a tutti i principi su affermati e, quindi, anche al seguente:
"il comportamento della PA - tenuto nella fase, informale, delle "trattative" volte all'attribuzione dell'incarico di funzione dirigenziale - se non è conforme a correttezza e buona fede e neppure all'art. 97 Cost., in quanto fa sorgere nell'interessato l'affidamento nella attribuzione dell'incarico stesso - derivante anche dall'accoglimento della sua istanza di trattenimento in servizio per un biennio oltre il raggiungimento dell'età pensionabile - ma si conclude con un esito negativo, senza l'adozione da parte dell'amministrazione di adeguate forme di partecipazione dell'interessato al relativo processo decisionale e senza l'esternazione delle ragioni giustificatrici della scelta, non fornendo la PA alcun elemento circa i criteri e le motivazioni che l'hanno indotta a non conferire alcun incarico dirigenziale al ricorrente e a conferirne contemporaneamente invece altri analoghi a quello richiesto da quest'ultimo ad altri dirigenti, comporta il riconoscimento di una tutela giurisdizionale volta al risarcimento dell'interesse legittimo di diritto privato leso dall'inadempimento degli obblighi gravanti sull'amministrazione (in base agli artt. 1175 e 1375 cod. civ., applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento, di cui all'art. 97 Cost.), salvo restando che tale pretesa risarcitoria non può essere fondata sulla lesione del diritto al conferimento dell'incarico dirigenziale, che è insussistente in assenza del contratto stipulato con l'amministrazione".
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d'appello di Roma, in diversa composizione.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione lavoro, il 16 maggio 2013.
Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2013